职业教育产教融合涉及众多重要利益相关者，必须通过协同治理推动治理方式变革，加速提升治理体系、治理能力的适应性与现代化。协同治理是现代产业体系建设的迫切需求，是职业教育类型发展的必由之路，也是治理方式创新变革的重要内容。相较于传统治理，协同治理从被动走向自觉，从个案走向系统，从无序走向有序，从单点走向多核。面对当前职业教育产教融合治理主体不清晰、治理对象不精准、治理方式不科学、治理措施不到位等诸多实践困境，应从完善政策体系、推动资源集约、搭建优质平台、激发内生动力等方面优化协同治理的路径。
作者简介
吴一鸣（—），男，安徽桐城人，安庆职业技术学院高职教育研究所所长，副研究员。
文章出处
《职教发展研究》年第3期21-27
关键词
职业教育；产教融合；协同治理；路径
一、问题的提出
年以来，以《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（以下简称《意见》）的发布为重要起点，促进教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，破解人才培养供给侧和产业需求侧“两张皮”问题，成为国家层面在当前及今后很长一段时期深化高等教育和职业教育改革的重要方向。而受办学定位、发展模式、社会认知等诸多客观因素影响，在推动和实现产教融合上职业教育面临着比高等教育更多的复杂性和不确定性。职业教育产教融合涉及地方政府、产业园区、龙头企业、中小微企业、职业院校、学生及家长等众多重要利益相关者，要推动和实现职业教育产教融合必须依靠不同类型重要利益相关者之间的有力协同。而这种协同，其实就是一种“使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程”，是“或公或私的个人和机构管理共同事务的诸多方式的总和”，也即公共管理学所称的“治理”[1]。但毋庸讳言的是，当前职业教育办学实践中还远未达到这种协同，产教融合治理体系建设和治理能力提升将是一项长期而艰巨的任务。在“职教20条”印发下达、“双高计划”启动的职业教育大改革背景下，以协同治理为视角，系统梳理分析职业教育产教融合治理面临的困境，进而提出改革与优化路径措施，显然具有重要而特别的现实意义。
二、职业教育产教融合协同治理的理论内涵
（一）协同治理理论框架的基本要素
协同治理理论是作为自然科学的协同理论与作为社会科学的治理理论相结合所形成的交叉理论。李汉卿在梳理两种理论后认为，协同治理就是“在开放系统中寻找有效治理结构的过程”[2]。田培杰在对西方语境中协同治理概念的起源与内涵进行分析后也认为，协同治理指的是“政府与企业、社会组织以及/或者公民等利益相关者，为解决共同的社会问题，以比较正式的适当方式进行互动和决策，并分别对结果承担相应责任”[3]。基于这样的概念内涵，笔者认为协同治理理论框架的基本要素至少包括以下几个方面：一是治理目标的公共性。不同利益相关者虽有各自不同的利益诉求，但参与协同要解决的却是超越自身利益诉求的公共问题，谋求的是共赢。二是治理主体的多元性。参与协同治理的主体应包含所有的利益相关者或其代理人，不同类型主体之间是基于博弈的竞争与合作关系，但不具备排他性。三是治理结构的稳定性。协同治理需要有合适载体来实现，这种载体可以是正式的，也可以是非正式的，但其主旨应是对不同主体之间的协调、协同以及分工、责任做出机制性安排，并形成一种相对稳定、可持续的治理结构。四是治理过程的开放性。协同治理是作为一个系统而存在的，其面对的是动态演进的社会问题，必须在目标、主体、结构等方面保持充分的开放性以适应发展变革。
（二）产教融合协同治理的内在逻辑
职业教育产教融合其实是区域产业和职业教育两大系统的融合，两大系统参与融合的内生动力是实现融合的基本前提和重要基础。从这个角度来说，我们可以从三个方面来梳理产教融合协同治理的内在逻辑。
1.协同治理是现代产业体系建设的迫切需求。信息技术的迭代发展推动产业全面升级，人才队伍供需对接上的结构性矛盾愈发突出。前置介入职业教育和高等教育人才培养，以“健全多层次多类型人才培养体系，进一步提高人才培养的前瞻性、引领性和针对性”[4]，当然成为产业部门推动现代产业体系建设的一项重要内容。前置介入的基本前提，就是以适当的方式参与进来，作为人才需求侧在人才培养体系中充分体现出话语权和影响力，以实现人才队伍建设的降本增效。
2.协同治理是职业教育类型发展的必由之路。职业教育与普通教育是两种不同教育类型。[5]这样的类型地位经《国家职业教育改革实施方案》正式确立后，无疑会对职业教育办学模式产生深远的影响。对接科技发展趋势和市场需求，发挥企业在办学中的重要主体作用，将成为职业教育类型发展的核心命题。而事实上，校企合作、工学结合，始终是职业教育推进教育教学改革的基本方向。可以预见的是，未来的职业院校在组织形态上将面临巨大的变革压力，要显现出其作为平台的意义和价值。[6]有关利益主体参与下的协同治理，无疑将是一种必然的选择。
3.协同治理是治理方式创新变革的重要内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》发布以来，以简政放权、放管结合、优化服务（“放管服”）为核心的政府职能转变一直在加快推进之中。产教融合横跨“产业”“教育”两大系统，涉及众多利益相关者，天然具有复杂性。单纯依靠政府机制或单纯依靠市场机制，实际上都无法实现产教融合的有效治理。创新变革治理方式，通过搭建聚焦问题、行之有效的产教融合平台，引导推动不同类型利益相关者的参与和协同，显然是促进产教深度融合的重要前提和基础。
（三）产教融合协同治理的价值导向
应该说，对产教融合、校企合作的治理，是职业教育治理的重要内容，贯穿于职业教育改革发展的全过程。但走向协同的产教融合治理，与传统的产教融合治理相比，在价值导向上显然发生了质的变化。从动态演进的历史视角来看，这种变化至少体现在四个方面。
1.从被动走向自觉。传统职业教育治理模式主要涉及政府、学校和企业三大主体。政府与学校、企业之间分别发生联系，学校与企业之间发生联系，往往都是在政策推动或单项合作项目推动下完成的，各方的行动姿态被动的多、主动的少。但走向协同治理后，三大主体有望借助相应的产教融合平台或项目，自主自觉地发声，以在维护公共利益的前提下完成对自身利益诉求的表达和博弈。
2.从个案走向系统。在职业教育长期实践中，虽然校企合作、校地合作是办学当然选项，但上升到治理层面来说，往往都聚焦到个案合作项目上，合作内容相对单一，参与主体相对有限。走向协同治理后，有关各方之间则会以一种更加开阔的视野、更加深入的参与，对合作进行更系统、更整体的设计与实践。
3.从无序走向有序。传统治理中，影响合作的因素有很多，合作过程、合作目标、合作行为往往无法得到很好的规制与约束，在合作中常常会出现“一拍两散”的情况。走向协同治理后，合作目标会更加清晰并可分解，利益诉求有机制保障并可预期，合作行为能各自约束并可协调，从而形成一种相对有序的状态。
4.从单点走向多核。产教融合作为一个系统工程，在实践中常常出现融合目标宏大但不清晰具体、推动措施众多但难落地见效的情况，其中一个重要原因是其治理是以政府权力为核心，体现出来的是行政行为下的单点思维，没有系统性。走向协同治理的产教融合，将是一个开放的多平台、多中心发展格局，体现出来的则是治理下的多核状态，更加强调和凸显的是问题导向和目标导向。
三、职业教育产教融合协同治理的实践困境
产教融合协同治理是职业教育治理体系的重要组成部分。职业教育治理体系从传统到现代的转型，包括治理目标、治理主体、治理方式、治理结构、治理评价等诸多方面现代化。[7]但与此同时，职业教育产教融合也正面临政府与市场失衡、治理模式落后、体系建设不畅、落地措施不实、学术漂移现象丛生的现实障碍。[8]我们大致可以对职业教育产教融合协同治理所面临的实践困境进行四个方面的梳理。
（一）治理分工不清晰
职业教育产教融合涉及“产业”和“职业教育”两个系统。在这两大系统内部，存在着不同的运行机制、发展策略、行动准则、改革方式以及主体构成。[9]从职业教育内部看，国家层面由教育行政部门和人力资源和社会保障行政部门共同进行宏观管理，“两条线”的基本架构一直向下延伸到省、市、县；省级层面承担着职业教育改革发展的主要职责，但各地在职业教育发展的整体推进策略和路径上尤其是在公办院校的财政供给渠道上还是多有不同，有的省份以省财政供给为主，有的省份是省市分别供给，有的省份以市级财政供给为主；具体到市级及以下行政区域，又有“省属”“市属”“县属”“民办”以及“学历教育”“职业培训”之分，集中呈现出职业教育现行举办体制的多元化格局。从产业发展看，国家层面有产业主管部门、行业组织、央企，并分别向下延伸到省、市、县；省级及以下行政区域则因资源禀赋的不同形成了各具地方特色的产业结构，而且这种产业结构一直处于动态调整和变化之中，大体形成产业主管部门、产业园区、重点企业协作共治的基本格局。两个如此复杂的系统之间要实现融合，其困难和问题显而易见。这种困难和问题首先集中体现在治理主体由谁来担当上，且越往市县一线、越到具体实践，治理主体往往在形式上会更多由笼统的“政府”来承担。
（二）治理对象不精准
产教融合不仅是教育制度，也是经济制度、产业制度的组成部分。[10]这就决定了产教融合治理对象的复杂性。《意见》从发展格局、人才培养模式、人才教育供需关系、服务产业发展等四个方面明确提出了产教融合的目标。如果我们以目标导向、问题导向为基本原则来思考产教融合治理中的治理对象，就会发现这个对象一定不仅仅是政府、园区、企业、院校等相关利益主体，而更是这些相关利益主体之间的合作与博弈关系。这个认识明确后，我们再对当下现实进行观照，就会发现在现行产教融合协同治理体系中，关于治理对象至少存在三个方面的突出问题。其一，治理对象发散。因协同治理分工不清晰，相关利益主体在产教融合上自说自话、各行其是，在整体层面缺少系统性的统筹，没有聚焦到不同利益主体之间的关系治理和协调上。其二，治理对象虚化。各相关利益主体之间可能已经建立起一定的合作平台或机制，但这种合作平台或机制并不能很好地对相关利益主体之间的关系进行有效协调，相关治理行为更多的时候是“纸上谈兵”。其三，治理对象偏移。产教融合要实现的是供需两侧结构要素的全方位融合，实践中的很多行为都是创新之举，且在很多时候都会触碰到现行法律法规的边界。但目前因制度供给不能很好地适应产教融合的现实需求，就会造成一些个案不可避免地无谓牵扯政府主管部门的大量精力。这种过于具体的聚焦，显然是治理对象的一种错位偏移。
（三）治理方式不科学
从本质上说，产教融合的治理是一种“九龙治水”格局。这种制度设计有一个优势，就是可以发挥方方面面的积极性和主动性，统筹整合更多资源。但这种制度设计的弊端恰恰就在难以实现这种优势，要实现“九龙治水”的有效协同大不易。在《意见》正文后附有重点任务分工，政府有关主管部门在其中都承担着重要的职能职责。但从笔者的相关走访和调研来看，因为发展职业教育的责任在于地方政府，再加上政府财政上的“分灶吃饭”，政府有关主管部门落实产教融合职能职责的压力在事实上是层层递减的。出现这种情况，至少从两个方面凸显了当前在产教融合协同治理方式上的不科学。其一，国家层面深化推动产教融合的系统性上亟待加强和完善。虽然《职业学校校企合作促进办法》等文件陆续出台，但产教融合在很多时候都是“牵一发动全身”，仍然亟需在制度供给和政策支持以及各种工作推动、协调、督查和考核机制建设上加快进度、提高效率。其二，地方层面尤其是设区市级地方政府层面需要加强对职业教育产教融合的统筹推动。因为职业教育举办体制的多元化，市级政府在发展职业教育上往往是责任不明确、目标不清晰、机制不健全，而即便在推动产业建设和经济发展的压力下推动产教融合，也往往因为各种客观原因，存在统筹力不够、协调性不强、专业性欠缺、实效性不高的情况。
（四）治理措施不到位
笔者曾在一项具体工作中对某市关于促进职业教育产教融合的政策进行梳理，发现不少政府职能部门对产教融合都很重视，均出台了相关支持或促进措施。这些措施集中体现在专业结构优化、技工技师队伍建设、职工培训、社会培训、职业院校招生、创新创业、就业、现代（新型）学徒制、教师（师傅）队伍建设、职业院校“放管服”等，基本涵盖了产教融合的方方面面。但如果再做进一步调研就会发现，这些政策措施更多地仍然是停留在纸面上，实效性不强甚至执行度不高。其大致情形主要体现在三个方面。其一，市级层面本应就国家或省级层面相关政策措施的执行或落实提出方案，但在很多时候以“套文”替代“落实”，实际工作中并不执行。其二，不少政策措施出台后，相关部门有意无意地不做有效宣传，造成可享受的对象在很多时候并不知道有相关政策。其三，不少政策措施尤其是激励措施的要求严格、程序繁琐、门槛较高，在兑现上实际存在着较为明显的“玻璃门”现象。缺少地方政府的主导与推动，有关利益相关者参与职业教育产教融合协同治理的积极性和能动性一定是无法得到激发与彰显的。
四、职业教育产教融合协同治理的路径优化
围绕职业教育产教融合的政策改进有很多见仁见智的讨论。比如，有人认为应从转变思维方式，建立联动工作机制，设立专门法律保障，创新现代化治理模式，改进经费投入模式等方面不断完善职业教育产教融合政策；[11]有人认为应加强立法建制，发挥政府推动作用，加强行业指导协调，搭建多元化经费投入机制，构建政、校、行、企协作平台，[12]等等。这些无疑都是富有建设性的意见或建议。但笔者以为，当下最为急迫的是强化职业教育产教融合的协同治理，通过推动利益相关者的有效参与来提升治理的质量和水平。
（一）完善产教融合政策体系
要适应日新月异的产业发展需求，适应不断升级的人的发展需求，适应职业教育办学模式的变革需求，已经处于改革深水区的职业教育必须对顶层设计做进一步的深化和完善。国家层面至少应从以下三个方面去强力推动，为深化产教融合、校企合作提供有力的政策支持和制度保障。一是加快修订《中华人民共和国职业教育法》。通过立法在国家法律层面明确现代职业教育体系基本架构，明确各级政府的职能职责，规范企业、职业院校等利益主体的权利、责任和义务，保障技术技能人才的政治、经济和社会地位。二是加快校企合作立法。教育部等七部门虽然对职业院校校企合作面临的诸多问题有明确回应，但与合作实践中诸多困惑和问题的涉法诉求相比，其力度和效果显然是有限的。推进产教深度融合，非常有必要在校企合作层面对国有资产管理、企业社会责任、学生合法权益、分类规范引导以及市场机制引入后的容错纠错机制做法律层面的进一步清晰界定。三是加快完善职业教育和培训体系建设。以推动产教深度融合为改革目标和改革契机，对现行职业教育和培训体系以及社区教育、开放教育的管理体制进行综合调整。如果短期内在国家层面将相关职能在重组或合并后统一组织实施有较大难度，至少可在省及省级以下推动相关职能的重组或合并上积极作为，以提高国家决策和资源的有效集约使用，提高改革发展的效率和效果。
（二）推动产教融合资源集约
要真正实现产教深度融合，必须推动职业教育真正面向产业发展主战场，推动职业院校明确办学定位和服务“域”，推动职业教育管理和办学资源的集约使用。这就需要对省、市、县三级政府尤其是省、市两级政府在推动产教融合上的职能职责进行全面梳理，按照事权财权相协调的原则，在强化省级统筹的基础上，扩大市县政府对职业教育改革发展的统筹权，推进管理重心向产业一线下移，真正实现“分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”。在省级政府层面，应该紧紧围绕产业转型升级和经济社会发展的现实需求，确立产教融合的远景目标和发展规划，并通过地方性法规建设充分调动各方参与合作的积极性、主动性。其统筹职能应重点聚焦职业院校的学校布局调整（均衡发展）、专业结构优化、人才培养质量管控，企业的社会责任界定、分类规范引导政策，以及产教融合促进、支持政策的制定和落实等方面。在市级政府层面，需要以一种积极担当作为的姿态，加强对辖区范围内职业教育人、财、物资源的优化配置和整合共享，有效破除职业教育因举办体制多元而给合作带来的各种壁垒，为产教融合搭建有效平台并提供直接保障。其统筹职能应重点聚焦到职业院校的专业设置、社会服务能力、人才培养规格和标准，企业的社会责任落实、引导促进政策落实，以及校企合作平台、机制建设等方面。
（三）搭建产教融合优质平台
产教融合是一个系统工程，各个利益主体之间要真正实现有机融合，需要一个从“物理变化”到“化学反应”的长期过程。这就要求从政策或制度供给层面建立健全并持续优化产教融合中各利益主体的参与机制，搭建不同形式的产教融合优质平台。从一线实践来看，以“集约、高效、共建、共享”为基本思路建设的产教融合平台或机制，至少有以下几种形式值得进一步深入探索和改进。一是职业教育集团。一直以来，职业教育集团是职业教育对接、服务产业以及抱团发展推进资源集约共享的重要形式。其最大优势在于搭建了职业院校和企业之间对话和协作的平台，为产教融合提供了一个很好的基础。但目前在实践中职业教育集团发展程度和效果不一，“集而不团”现象较为普遍。职业教育集团作为实现企业主体作用的重要组织形式，可以为企业参与“内部化”治理结构的发展提供更为高效的制度环境。[13]而要真正发挥职业教育集团的作用，还需要在政府职能的延伸和下放、集团内部治理机制优化等方面加强探索和创新，以提高集团的凝聚力、影响力和核心竞争力。二是公共实训基地。近年来，各地因地制宜不断创新公共实训基地的形式，有在产业园区新建的，有依托职业院校建设的，有依托重点企业建设的，都在实践中取得了很好的效果。今后，在职工培训和中小微企业技术升级等方面，公共实训基地应该能够发挥更大作用。三是学徒制。年以来，教育部与人力资源和社会保障部分别推行的学徒制改革试点，对职业院校深化与部分企业的合作提供了一种新的思路，在实践中也直接促成了分类考试招生制度和高职扩招等方面的改革创新，是推进产教深度融合的重要方式。下一步，推进学徒制应该与产教融合型企业的遴选建设紧密结合，以进一步激发企业参与的积极性和主动性。四是校地（园）合作机制。在示范校或优质校项目建设中，很多职业院校与县区政府或产业园区通过签订战略合作协议、共建产业学院等不同形式建立了校地（园）合作机制，极大地推动和丰富了职业院校服务发展的改革实践。而如果依托这些产教融合平台，推动政府、企业、学校等利益相关者的深度参与，形成公共管理中所推崇的政府和市场两种机制以外的“第三部门”，对于深化职业教育产教融合无疑将是一个巨大推动。
（四）激发产教融合内生动力
无论是省市两级政府统筹，还是职教集团、公共实训基地、校地（园）合作等平台或机制，都需要具体的推动和实施措施，充分激发参与各方的动力和活力。从笔者了解的情况来看，无论是国家层面，还是省级层面，都在积极酝酿谋划出台若干支持产教融合、校企合作的政策措施。笔者以为，这些政策措施无论是怎样的设计，至少应该达到以下四个方面的要求：一是针对性强，面向产教融合的各个利益主体，在具体措施上都应做到有目标、有内容、有要求、有评价；二是推动性强，围绕产教融合的目标任务，能够推动形成一批看得见、摸得着的具体成果；三是可操作性强，引导和激励措施不能停留在纸面上，而应该切实做到可执行、可落实、可管控、可督查；四是系统性强，破除政府部门的行政壁垒，在推动各个利益主体共同努力的具体措施上加强集约，提高政策支持的效率和效果。而在政策措施的执行和落实上，应该与扩大市级政府的统筹权相结合，有效建立起市级行政区域内产教融合治理的统筹、协调机制，确保政策措施的推动效应落到实处。另外，对职业教育产教融合的各项引导支持措施应加强绩效评估和考核，使其成为实现职业教育领域公平与效益的重要“杠杆”，并以此来撬动职业教育的“市场”基因。[14]在这里需要强调的是，在推进职业教育产教融合的过程中，政府职能一定要有清晰的边界，让职业教育领域“放管服”改革真正落到实处。
参考文献
［1］陈振明.公共管理学（第二版）［M］.北京：中国人民大学出版社，：6.
［2］李汉卿.协同治理理论探析［J］.理论月刊，（01）：-.
［3］田培杰.协同治理概念考辨［J］.上海大学学报（社会科学版），，31（01）：-.
［4］教育部，人力资源和社会保障部，工业和信息化部.关于印发《制造业人才发展规划指南》的通知（教职成〔〕9号）［EB/OL］.（-02-24）［-08-25］
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