记者近期在湖北、河南、江苏、山西、陕西、等省市走访发现，我国一些地方历史文化名城面临衰败凋零、管理尴尬、过度商业化、违法成本过低、修缮欠账严重等困境，其背后凸显出法律不健全、基层官员思想认识偏差、管理机制尚未理顺以及资金不到位等原因。
专家呼吁，理顺历史文化名城管理体制，建立名城名单退出机制，建立鼓励社会与公众共同参与的名城保护制度，有序引导民营资本及NGO组织参与名城保护。
历史建筑难逃“败”“拆”命运
“街上没几个年轻人住，屋漏了、墙歪了都没人管，老人们都是将就着住，人死了，屋子也就空了。”在湖北省随州历史文化街区安居镇九街十八巷，说起老街变迁，81岁的居民魏少明有些落寞，因为这两年，街上的白事一桩接一桩，老街越来越冷清。
随州安居镇
这条始建于年前的老街，因漕运发达，商业繁荣，一度被称为“小汉口”，街区内间古建筑更是保留中国传统建筑样式而别具风味。当地多位居民告诉记者，20世纪60年代以来，随着公路、铁路交通快速发展，人们纷纷临近公路边建新房，安居新镇逐渐替代老街，迅速“空心化”让老街走向衰败。
部分历史文化街区破败凋零，而另一些则因过度商业开发而消融历史文化风貌。湖北省襄阳北街是襄阳市的历史文化街区，其历史可追溯至商周时期，年，当地将其改建为一条设有多间门面的仿明清建筑风格的文化商业步行街。记者在现场看到，青砖灰墙间，“东北饺子馆”“乡村锅巴饭”等霓虹灯招牌不停闪烁，雷同的街边小吃和服装品牌，与其他商业街别无二致。
“仿得再好，也是假的，它不能代表当地的文化风貌。”长期从事襄阳历史研究的释贵明告诉记者，襄阳北街上有一座名人故居，在街区改造过程中租给了一家服装店，该店进行整体装修后，故居内天井、廊柱被遮蔽起来，现在已经找不到任何历史建筑的痕迹。
在历史文化街区向两极发展的背景下，能够反映历史风貌和地方特色的“非文物”身份的历史建筑，虽然在年《历史文化名城名镇名村保护条例》出台后，有了法律保障，但目前普遍处于“挂牌”阶段，破败和被拆问题依旧严重。
浚县古城墙
河南浚县老城区内有处历史建筑，三分之一需要维修。但老百姓没钱修，国家也没补贴，历史建筑只能越来越破。
在河南省浚县历史文化街区南山街，记者看到，许多挂牌的历史建筑被红砖房包围着，有些历史建筑只剩下门脸，院子里都是居民新近建起来的两层楼房，还有些历史建筑院子内，是居民私搭乱建的各种砖房、棚户等，有些历史建筑墙体已经破了很多洞、土坯也塌了半边。
即使是在保护相对较好的平遥古城，商业旅游开发带动当地房地产市场迅速升温，居民在商业利益驱动下，不是把传统民居拆了往上盖成二层楼，就是往下挖地下室，改造成客栈、饭店，不仅改变了街区原有风貌，还破坏了历史建筑的原真性。
保护工作者遭遇诸多“难”
记者采访了解到，房屋一旦被列为历史建筑，很可能这块地容积率就受到限制，发展权就受到损失。由于没有相应的补偿机制，保护工作就变成了“大家都不喜欢”的事情，产权人只承担责任而享受不到权益。
为保护城区优秀历史建筑，荆州市人民政府在年与当地历史文化街区三义街居民签订了《荆州市优秀历史建筑保护协议》，记者看到，5条协议内容，均对乙方房屋所有人提出了具体要求，而对甲方荆州市人民政府，只提出根据实际情况给予乙方适当补助。
荆州三义街
三义街号住户崔忠良告诉记者，他家的房屋有近百年历史，由于年久失修，年墙体出现倾斜，屋顶漏雨严重，急需进行维修，但由于房屋被评为荆州市优秀历史建筑，维修受到有关方面阻挠，此后多次向上反映问题，才获准修葺房屋。但据崔忠良介绍，房子都修好一年多了，也没看到补贴款发下来。
而对于各地历史文化名城的保护工作者来说，则面临着规章制度落实监管难、保护修缮有心无力、历史遗产如何保护争议大等问题。
据了解，前三批公布的国家历史文化名城大多已出台地方性保护条例或暂行办法，成立名城保护管理委员会，明确名城保护范围、措施以及各部门的相应职责。但记者发现，尽管有制度安排，但具体落实上却十分困难。
此外，不少名城保护工作者说，“钱”是套在所有保护人员头上的紧箍咒。都说保护名城是保护全社会的共同财富，但现在这些文化遗产的看家人不但修缮资金不足，还面临与其他地区一样的发展任务和GDP指标，做名城工作不是厚着脸皮四处“化缘”，就是变着法儿问老城要效益，绞尽脑汁把“老古董”变成“摇钱树”。
山西祁县昭馀古城管理处相关负责人说，如果通过招商来搞名城保护，开发商天然逐利，要么把古城变得过度商业化，要么推倒一大片，用最粗糙的方式把老房子变成符合现代需要的假古董。
更为关键的是，历史遗产到底该怎么保、怎么用、怎么在历史遗产的传承中体现其当代价值和创造，保护工作者依然很茫然。
有待法律健全和资金到位
中国城市规划设计研究院院长杨保军说，一种错误倾向认为保护名城阻碍了城市发展；另一种错误倾向过分强调名城蕴含的文化旅游和经济价值。
杨保军认为，在这种错误思想认识指导下，自然会导致城市发展模式偏差、规划编制水平低下、保护监管措施不力等情形，难免会出现成片历史地段消失、建筑高度失控、空间肌理混乱、新旧建筑冲突，使得古城历史风貌不断消失，城市特色日渐模糊。
违法成本过低，缺乏足够威慑力。例如，《城乡规划法》规定，对违反规划的建设，不能拆除的，处建设造价10％以下的罚款。“有的开发商明说，我就是准备罚款50万。”南京明城垣史博物馆研究员杨国庆说，不仅惩戒力度不足，也没有追责，违反了规划、破坏了遗产，没有人出来承担责任。东南大学建筑系教授朱光亚表示，对于保护不力的名城，现在只是“警告”而不是“摘帽”，因为“摘帽”就会影响这个城市干部的前途。
洛阳隋唐遗址
此外，保护资金投入缺口巨大，保护规划与实施脱节严重。据记者采访，国家历史文化名城保护专项资金近年有较大幅度增长，“十一五”期间，投入6.29亿元，年到年，投入9.27亿元，不过，相对于个国家历史文化名城和多个历史文化名镇名村，国家层面的保护资金仍然匮乏。在地方政府层面，除少数以发展旅游为主导产业的城市外，几乎没有这方面的专项资金。中国名城委年对个国家历史文化名城进行的调查显示，每年安排数额不等专项保护资金的城市仅为23％。
同时，由于缺乏鼓励机制，个人资金、社会捐助资金也非常有限，开发商资金就成为很多地方名城保护的主要来源。洛阳市文物局隋唐城遗址管理处处长王丽娟说：“这无疑是一把‘双刃剑’，一方面，名城保护大量的资金投入有了来源，另一方面，利润最大化的开发商会放弃没有开发价值的部分，比如原住民、整体的空间格局等，造成历史文化街区真实性、完整性和生活延续性的破坏。”
中国名城委年对个国家历史文化名城进行的调查显示，名城保护管理机构多达9种类型，各地分别由名城委、规划、文化、文物、建设、房管、旅游等部门牵头，甚至，有的设在旅游公司，或干脆不设管理机构。在所有历史文化名城政府中，配备专职的行政或事业编制的仅占14％。
保护历史文化名城
亟须理顺体制机制
为了进一步加强历史文化名城保护力度，国家历史文化名城保护专家、管理者及一线工作者在接受《经济参考报》记者采访时表示，应当理顺体制机制、完善法律法规、加大扶持力度、提升公众及居民参与度等方面不断完善。
首先，为了确保古城免遭进一步破坏，建议理顺历史文化名城管理体制，建立名城名单退出机制。
中国城市规划设计研究院院长杨保军建议，可在省一级住房城乡建设主管部门设立历史文化名城保护常设机构，专职领导辖区内历史文化名城保护、历史文化街区保护工作。同时完善相关工作考核制度，将历史文化街区保护工作纳入政府、部门及个人考核内容，并建立名城动态监测制度，对名城文物古迹、传统风貌情况进行定期检查，建立黄牌警示和红牌退出机制。
北京大栅栏琉璃厂文化发展公司常务副总经理贾蓉建议，尽快完善历史文化名城的日常管理机构，将保护规划的具体内容纳入基层政府日常行政管理体系中。
部分基层干部认为，国家级历史文化名城的保护要权责对等，建议国家继续加大帮扶力度。洛阳文物局隋唐城遗址管理处处长王丽娟表示，保护古都，地方政府责无旁贷，但隋唐洛阳城遗址面积有47平方公里，开发建设有诸多限制。但洛阳市又是一个三线城市，财力有限，单靠自身无法肩负起保护中华五大都城文脉的责任。如果改造保护完全依赖市场资本只能导致过度追求利益。因此建议国家层级上的资金投入一定要跟上。
在资金支持上，杨保军建议，加大中央财政资助力度和范围，将历史建筑和传统风貌建筑的修缮纳入资助范围；建立非国有产权历史建筑修缮资金补偿机制；并参照国外经验，设立历史街区保护修缮税务优惠政策，鼓励产权人对自有的历史建筑进行修缮保护。
其次，受访专家表示，目前相关法律法规中对文物古迹之外的其他保护对象如何进行真实性保护仍缺少具体、明确的规定，建议尽快启动《历史城镇保护法》《历史建筑保护法》《古城高度控制法》等立法工作，深化历史文化街区保护要求，明确和加强对破坏街区行为的处理力度。
同济大学国家历史文化名城研究中心主任阮仪三说，我国名城保护立法方面落后国外先进国家很多，改进确实非常紧迫。“法国早在19世纪就制定了《历史建筑保护法》。年通过了《历史城镇保护法》。现在巴黎市中心平方公里所有历史建筑没有动。而中国现在只有文物保护法，却没有建筑法。”
今年全国两会期间，全国人大代表、开封市委书记吉炳伟在接受媒体采访时表示，西安、南京、北京、洛阳、开封、杭州、安阳、郑州这八大古都，承载着五千年中华历史文明。建议整合现有文物保护、历史文化名城保护等相关的法律法规和规定，借鉴外国成功经验，加快《古都保护法》的立法。还有网民建议，通过互联网、自媒体等方式公布已获得当地人大、政府批准的保护法律和规划，接受社会监督。
洛阳
针对很多名城高度突破保护规划的情况，中国城市规划学会副理事长朱嘉广建议，一方面可以大力向公众宣传当地名城的高度控制内容，接受舆论监督，另一方面将控高规划升格为《名城高度控制法》，让“违规”变成“违法”，这样才能让地方干部真正重视名城建筑控高。
再次，湖北文理学院汉水与三国历史文化研究所教授叶植认为，对于历史文化名城不能是教条地死保，而应该采取“活态保护”。历史文化街区，包括历史建筑，在形式、风貌上应当充分尊重历史沿革与文脉，运用历史建筑保护的理念和方法对建筑外观进行专业化、有机性的修整，但原先的居民，应当尽可能让他们继续照常地生活和工作，这样才会使这些历史文化街区因为真正地延续了其历史文脉更富人文气息、更有生命力；同时，也要建设服务于现代人的设施，紧贴现代百姓的日常生活。
有专家建议，建立鼓励社会与公众共参与的名城保护制度，有序引导民营资本及NGO组织参与名城保护。陕文投韩城分公司总经理李永强表示，不少地方的民营资本都有向名城及文化遗产投资的趋势，建立吸引民营资本进入名城保护的政策扶持和补偿机制。在鼓励这部分资金进入名城保护的同时，可以对其投资范围、投入方式及使用情况进行规范和监管。同时，引导非营利机构、行业协会、社区组织，参与名城保护的专业技术支持、公众权益维护等工作。
云南巍山
多位专家表示，对历史文化名城的保护，不仅要保护文物古迹等物质空间要素，还要保护其当地社会生活和传统文化，建议通过强化顶层设计、鼓励公众参与等方式，实现对历史文化名城“生活延续性”的保护。
北京清华同衡规划设计院副院长王小舟建议，鼓励社会与公众共参与的名城保护制度，完善名城保护与民生改善共同推进的顶层设计。可以采取长期循环式的修缮计划，按照专业技术指导有计划地修缮和维护传统民居，使名城及历史文化街区得到有效保护与合理利用。
陕西师范大学教授傅功振建议，充分发挥公众参与的作用，大力推进公众为了维护自身利益而被动参与向公众为谋求公共利益平等、公平而主动参与名城保护的转变，明确公众参与的实质性内容。
还有专家表示，在对历史文化名城、历史文化街区、历史建筑等保护的基础上，可激活节庆、庙会、民间艺术活动等为代表的非物质文化遗产，在保护物质空间的同时使文化继续传承，使其与实体文化遗存共同构成有生命力的文化空间，使文化传统与历史记忆得以延续。
（本版稿件除署名外，均由记者王自宸、李亚楠、王珏玢、杨一苗、白林、王学涛采写）
国家历史文化名城名单国家历史文化名城名单（截至年4月）
第一批（年2月8日公布，24座）
包括：北京、承德、大同、南京、苏州、扬州、杭州、绍兴、泉州、景德镇、曲阜、洛阳、开封、江陵、长沙、广州、桂林、成都、遵义、昆明、大理、拉萨、西安、延安。
第二批（年12月8日公布，38座）
包括：上海、天津、沈阳、武汉、南昌、重庆、保定、平遥、呼和浩特、镇江、常熟、徐州、淮安、宁波、歙县、寿县、毫州、福州、漳州、济南、安阳、南阳、商丘、襄樊（现为襄阳）、潮州、阆中、宜宾、自贡、镇远、丽江、日喀则、韩城、榆林、武威、张掖、敦煌、银川、喀什。
第三批（年1月4日公布，37座）
正定、邯郸、新绛、代县、祁县、哈尔滨、吉林、集安、衢州、临海、长汀、赣州、青岛、聊城、邹城、临淄、郑州、浚县、随州、钟祥、岳阳、肇庆、佛山、梅州、海康、柳州、琼山、乐山、都江堰、泸州、建水、巍山、江孜、咸阳、汉中、天水、同仁。
其后
——秦皇岛市山海关区，年
——湖南省凤凰县，年
——安徽省安庆市，年4月
——河南省濮阳市，年8月
——山东省泰安市，年3月
——海南省海口市，年3月（与琼山算一个）
——浙江省金华市，年3月
——安徽省绩溪县，年3月
——新疆维吾尔自治区吐鲁番市，年3月
——新疆维吾尔自治区特克斯县，年5月
——江苏省无锡市，年9月
——江苏省南通市，年1月
——广西壮族自治区北海市，年11月
——江苏省宜兴市，年1月
——浙江省嘉兴市，年1月
——广东省中山市，年3月
——山西省太原市，年3月
——山东省蓬莱市，年5月
——四川省会理县，年11月
——新疆维吾尔自治区库车县，年3月
——新疆维吾尔自治区伊宁市，年7月
——江苏省泰州市，年2月
——云南省会泽县，年5月
——山东省烟台市，年7月
——山东省青州市，年11月
——浙江省湖州市，年7月
——黑龙江省齐齐哈尔市，年8月
——江苏省常州市，年6月
——江西省瑞金市，年8月
——广东省惠州市，年10月
——浙江省温州市，年4月
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来源：经济参考报
作者：王自宸等
编辑：华夏地名
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